在PPP行業(yè)內，有這樣一種說法：“PPP不止是一場婚姻，而是一段婚姻?！币幻媸堑胤秸蜔崆楹图逼?，一面是社會資本的猶豫和觀望，這一觀點用在投入高、回報周期長的養(yǎng)老產業(yè)，再合適不過。

根據政府與社會資本合作中心（以下簡稱“PPP”中心）和中投證券披露的數據顯示，截止至2017年6月，共有13554個項目入庫，合計投資16.36萬億元，其中養(yǎng)老項目僅有306個，占比僅為2.2%，養(yǎng)老項目共計投資1816億元，占總投資額的1%。從這樣一組數字中可以看出，養(yǎng)老并不在重點發(fā)展項目之列。

但一個有趣的觀點是：改革開放后第一代中產階級即將退休，養(yǎng)老需求將會爆發(fā)。包括機構養(yǎng)老和居家養(yǎng)老在內的優(yōu)質養(yǎng)老服務將會更進一步得到消費者青睞，中高端需求旺盛，品牌效應將助力中高端品牌營收增長。

8月14日，財政部等三部門聯(lián)合發(fā)文《關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（以下簡稱“意見”），提出養(yǎng)老領域PPP模式應用的總體要求和優(yōu)先支持領域。一直以來，養(yǎng)老以投入大、回報周期慢被認為是慢熱型投資，近年來，針對養(yǎng)老的利好政策頻出，包括此次三部發(fā)文，足以見得頂層設計對養(yǎng)老業(yè)的關注與扶持。

雖然政策逐漸從“大水漫灌”到精準推進，但養(yǎng)老仍然是一塊難啃的骨頭。

PPP模式能否落到實處？民營資本可以以哪幾種方式進入？養(yǎng)老PPP項目發(fā)展現狀如何？一系列疑問是本篇文章的出發(fā)點。對此，動脈網對PPP中心數據庫公示中的養(yǎng)老PPP項目進行觀測，以期找出規(guī)律。

PPP （Public-Private-Partnership的縮寫），即“政府和社會資本合作”模式。是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目?；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務， 以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

據國內專注PPP行業(yè)大數據的科技公司明樹數據最新發(fā)布的報告顯示，2014年至2017年三年間，在全國簽約落地的PPP項目投資額中，央企和地方國企牽頭的項目投資額占比接近3/4，為市場份額大頭；民企牽頭項目總投資規(guī)模僅僅為總額的1/4。

民營資本在社會保障、養(yǎng)醫(yī)療、旅游、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農業(yè)、體育等領域參與度較高，這些領域需要社會資本有較強的運營能力。

根據中投證券對人口結構和居家養(yǎng)老模式的調查顯示，目前我國養(yǎng)老業(yè)呈現出的問題是：

到2015年，我國65歲以上人口已達1.45億人，占總人口數量的10.46%，人口結構的老齡化帶來巨大的養(yǎng)老需求。按照國際標準，15歲-64歲勞動力人口比例的下降是從2011年開始持續(xù)的，目前，我國90%的養(yǎng)老都是通過居家養(yǎng)老來完成的，而勞動人口比例的下降與人口老齡化將加重養(yǎng)老給勞動力人口帶來的負擔。

當前我國的養(yǎng)老模式為典型的90-7-3，也就是居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老三種模式構成比例分別為90%、7%和3%，居家養(yǎng)老占主導地位，市場需要更多元化的養(yǎng)老模式。

職能不明、定位不清，公辦養(yǎng)老機構急需轉型

目前在市場上，公辦和民營的養(yǎng)老機構雙軌并行，市場競爭機制不完全，公辦養(yǎng)老機構有政府的優(yōu)待和補貼，而民辦機構卻是自負盈虧，雙方處于同一市場競爭，公辦養(yǎng)老院卻時常有著“一床難求”的情況，部分重點城市老年人要想入住公辦養(yǎng)老院需排隊數年甚至數十年。

與此同時，部分公辦養(yǎng)老機構還存在運營活力不足、專業(yè)化程度低等情況，入住老人難得到全面照料。業(yè)內認為，出現上述情況，與公辦養(yǎng)老院的職能定位不明確、管理體制僵化、資源分配與利用不均衡密不可分。

此外，從社會養(yǎng)老服務體系發(fā)展一個核心指標——人均床位數來看，公開數據顯示，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位31.6張，比上年增長4.3%，但與民政部指出的“每千名老年人口擁有養(yǎng)老床位數35-40張”這一目標還有距離。

其實，早在2015年，北京市就發(fā)布《北京市養(yǎng)老機構公建民營實施辦法》《北京市公辦養(yǎng)老機構入住及評估管理辦法》和《北京市公辦養(yǎng)老機構收費管理暫行辦法》三個文件，將北京市215家公辦養(yǎng)老機構逐步實現民營化。公辦養(yǎng)老機構急需轉型，已成為現實需求。

    PPP模式特點與養(yǎng)老項目特點對比

從養(yǎng)老服務產業(yè)與PPP模式各自的特點來看，PPP模式基本可以和養(yǎng)老服務產業(yè)實現對接，解決養(yǎng)老服務產業(yè)面臨的資金缺口。

兩者相似的特點表現在以下三個方面：

首先，PPP模式和養(yǎng)老產業(yè)在適用的領域上完全匹配，即養(yǎng)老產業(yè)屬于公共服務領域，PPP則也適用于基礎設施建設和公共服務領域；

其次，PPP模式與養(yǎng)老產業(yè)具有相同的投入產出特征，PPP模式投資量大，時間長，回報較少，養(yǎng)老產業(yè)前期投資巨大，回收利潤緩慢，其近似公益性的特點決定了不可能產生暴利，從這個角度看，PPP和養(yǎng)老服務產業(yè)的對接具有相同的基礎；

最后，養(yǎng)老服務產業(yè)具有長期性、穩(wěn)定性和高安全系數，決定了投資也應具有長期性、穩(wěn)定性與高安全性，這也與PPP模式的特點不謀而合。

2014年末，國務院出臺了《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，其中規(guī)定鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度，鼓勵社會資本通過合資、合作、聯(lián)營等途徑參與養(yǎng)老建設。此文件的出臺表明政府開始鼓勵民間資本通過PPP模式發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)。

同一時間，在財政部公布的首批30個PPP示范項目中，養(yǎng)老項目并未入選最終的名單。但在2015年6月底，財政部下發(fā)通知要求各地上報第二批示范項目，其中首次提到了要在養(yǎng)老領域篩選征集適宜采用PPP模式的項目。

2015年，國務院轉發(fā)人民銀行等《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》中專門提出，鼓勵在養(yǎng)老等公共服務領域廣泛采用政府和社會資本合作模式即PPP模式提供養(yǎng)老服務，吸引社會資本參與。PPP模式在公共服務提供領域的推進為我國機構養(yǎng)老服務的發(fā)展提供了一個新的模式和契機。

2015年，國辦發(fā)[2015]84號文《推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合的指導意見》中指出，鼓勵社會力量興辦醫(yī)養(yǎng)結合機構，通過特許經營、公建民營、民辦公助等模式，支持社會力量舉辦非營利性醫(yī)養(yǎng)結合機構。同時強調完善投融資和財稅價格政策。對符合條件的醫(yī)養(yǎng)結合機構，按規(guī)定落實好相關支持政策。拓寬市場化融資渠道，探索政府和社會資本合作（PPP）的投融資模式。保證各類主體平等參與。

2017年，財政部等三部門聯(lián)合發(fā)文《關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》，優(yōu)先支持機構養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老，加速養(yǎng)老模式轉變，并積極推進智慧養(yǎng)老項目，提升養(yǎng)老機構盈利能力。

在強調風險控制方面，政府對PPP模式也出臺過相關政策。2015年，財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》明確，審慎控制新建PPP項目規(guī)模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。

2017年，國務院法制辦組織了一場PPP條例座談會，就當前PPP條例面臨的諸多問題進行了研討。國務院此舉代表PPP立法的加速，有望進一步規(guī)范PPP模式開展過程中所存在的問題。

在上述政策中，從具體條款分析解讀可以發(fā)現，從國家層面優(yōu)先支持的是機構養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老，旨在加速養(yǎng)老模式轉變。

若國家層面能出臺有關PPP項目全生命周期中關于政府行為責任強化約束及物有所值的可行性操作辦法，那么PPP項目的保障性和盈利性將大大提高，同時也提升PPP項目對社會資本的吸引力。

根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》，PPP項目運作方式主要包括委托運營（O＆M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營(BOO)、轉讓-運營-移交(TOT)和改建-運營-移交(ROT)、租賃-運營-移交（LOT）等3大類9種細分模式，如下圖所示，社會資本參與程度從上至下依次遞增。

其中，養(yǎng)老領域最常見的四種運營模式為BOT、BOO、TOT、和ROT。

PPP項目運營模式（資料來源：政府和社會資本合作中心，同策咨詢研究院）

某智慧養(yǎng)老服務項目中注明的各部分運營模式（來源：PPP中心數據庫）

以PPP中心數據庫的某智慧養(yǎng)老服務項目為例，其建設可行性報告中項目運營模式以BOT+BOO的模式進行，其中詳細標注了BOT、BOO運營模式所指代的部分。

其中SPV公司指"特殊目的公司" ，特殊目的公司是指境內居民法人或境內居民自然人以其持有的境內企業(yè)資產或權益在境外進行股權融資（包括可轉換債融資）為目的而直接設立或間接控制的境外企業(yè)。簡而言之，是為了從法律層面做好風險隔離而成立的項目公司。

 養(yǎng)老PPP項目數與投資總額（數據整理自：PPP綜合信息平臺項目庫）

根據政府與社會資本合作中心（以下簡稱“PPP”中心）和中投證券披露的數據顯示，截止至2017年6月，共有13554個項目入庫，其中養(yǎng)老項目僅有306個，占比僅為2.2%。PPP項目合計投資總額為16.36萬億元，養(yǎng)老項目共計投資1816億元，占總投資額的1%。

2011年-2016年我國養(yǎng)老PPP項目數量的變化趨勢（數據整理自：PPP綜合信息平臺項目庫）

從圖中，我們可以發(fā)現，養(yǎng)老PPP的發(fā)展是自2011年起從“零”開始，2012年才出現第一個養(yǎng)老PPP項目，其中，2014-2015年出現井噴式增長，項目數從2014年的41個增至204個，增長率約為400%，到2016年進入穩(wěn)步增長階段。由于2017年項目數量僅有半年統(tǒng)計，因此未在上表中列出，但是僅僅半年，已達到306個PPP養(yǎng)老項目，比2016年增加120個，增長趨勢明顯。

截止至2017年6月，山東、貴州省運用PPP模式的養(yǎng)老項目最多，分別為46個、43個。河南（28個）、新疆（23個）、四川（21個）數量緊隨其后。包括上海、廣東等7個省份或直轄市，在目前項目庫中沒有PPP模式下的養(yǎng)老項目，地域分布不均衡。

我國養(yǎng)老PPP項目階段統(tǒng)計（數據整理自：PPP綜合信息平臺項目庫）

在這306個養(yǎng)老PPP項目，多數養(yǎng)老PPP項目仍然處于識別階段。其中180個，項目處于識別階段，占總項目數的58.9%，61個項目處于準備階段，19個處于采購階段的項目，46個項目處于執(zhí)行階段，沒有項目進入移交階段。

由于養(yǎng)老PPP項目的發(fā)展較晚，因此半數以上的仍處于識別階段，可以觀測到的是，在未來，這一批項目發(fā)展起來后，具有政府、社會雙重背景的養(yǎng)老項目將會呈現爆發(fā)趨勢。

我國養(yǎng)老PPP項目投資金額分布（數據整理自：PPP綜合信息平臺項目庫）

養(yǎng)老PPP項目投資金額相差較大，其中，投資額處于1-3億的項目數量占大部分。其中，山東省濟寧市嘉祥九頂山養(yǎng)老服務和生態(tài)綜合治理項目投資金額最多，高達1,307,830萬元。

從投資總額來看，PPP養(yǎng)老項目特點是投資巨大，且建設項目多以產業(yè)園、生態(tài)城、示范基地和綜合項目等宏觀規(guī)劃命名。

除以上數據統(tǒng)計外，在對部分具體項目內容進行觀測后，筆者發(fā)現我國的養(yǎng)老PPP項目還呈現出以下特點：

首先，養(yǎng)老PPP項目投資領域集中在養(yǎng)老產業(yè)的細分產業(yè)之一養(yǎng)老服務業(yè)和醫(yī)養(yǎng)結合的領域，其他領域涉及較少。

養(yǎng)老服務業(yè)呈現出綜合性發(fā)展趨勢，除去傳統(tǒng)的生活照料、康復護理和專項用品開發(fā)以外，還包括老年食品、用品、保健、保險、旅游、文化教育等諸多領域。

第二，現有的養(yǎng)老PPP項目以BOO 和BOT 為主要的項目運營方式，養(yǎng)老服務領域的公司合作項目應根據項目實施的具體情況，選擇合理的收益模式，使得經濟收益和社會收益都能夠盡力達到最大化。

除此之外，養(yǎng)老PPP項目由于初期投資金額大，獲取收益消耗時間長，應從多方面下手，注重項目的風險管理。養(yǎng)老PPP的發(fā)展必然會增加床位數，緩解供給不足；除了滿足保障型基本養(yǎng)老服務的需求，社會資本的參與也能滿足中高端養(yǎng)老服務。

關于PPP項目的探討，金融界向來持有自己的觀點。亞洲開發(fā)銀行高級項目官員肖光睿此前指出，PPP不是也不可能成為包治百病的良藥，不是所有的項目都適用于PPP，國際上失敗的PPP項目也有不少。作為公共產品和服務供給方式的其中一種，PPP只是傳統(tǒng)由政府主導的供給模式的補充而非替代。即使在PPP應用最為成熟的英國，采用PPP模式的項目投資最多時也才達到公共產品和服務支出的22%。

中泰證券的觀點指出，養(yǎng)老地產目前是在“政策+商業(yè)”雙驅動的模式下發(fā)展。雖然養(yǎng)老地產的背書邏輯是基于國家人口結構的周期性以及社會福利導向，但是其商業(yè)化的模式推廣是基于社會福利和市場化運營的再平衡。 所以在相關的政策制定上，雖然在土地等基礎政策上給予很高的支持度，但是產業(yè)規(guī)模化和服務盈利化均需要市場化推動， 甚至在后期整個行業(yè)的核心資本力量應該是有民營資本來主導，因此，PPP 模式在養(yǎng)老地產行業(yè)的延伸對應了民營企業(yè)的細分方向專業(yè)化。

與軌道交通 、污水處理 等率先采用PPP模式并形成了一定經驗和積累的領域相比，養(yǎng)老雖是一個初來乍到的新人，但政府方面極力撮合養(yǎng)老與PPP的結合，因此，面對緊迫的養(yǎng)老需求和廣闊的市場潛力，養(yǎng)老與PPP必須盡快找到更為行之有效的適配方法。

政府的主推之下，各地都對養(yǎng)老PPP項目進行了一些實踐，就目前的項目呈現出的情況而言，落地率堪憂的現象成為阻礙民間資本進入的最大瓶頸。遺憾的是，目前在養(yǎng)老領域仍然沒有真正意義上的成熟經驗可供借鑒，絕大多數的養(yǎng)老PPP項目仍在摸著石頭過河。因此，在一系列政策的利好下，PPP項目需要更深入的“契約精神”，來保障投資的風險。

來源：動脈網